Санкции: что это, виды, как работают, влияние санкций США и ЕС на Россию

Фото: Андрей Любимов / РБК

Содержание:

• Что такое санкции
• Какими бывают санкции
• Как и зачем вводятся санкции
• Какие страны вводили санкции против России
• Какие санкции вводились против России
• Влияние санкций
• Санкции США против России
• Санкции Евросоюза
• Санкции Великобритании
• Санкции G7

Что такое санкции

Санкции — это финансовые, торговые, визовые и другие ограничения, которые вводятся странами или группами стран против других государств, компаний и отдельных лиц. Как правило, они служат альтернативой военных действий и направлены на изменение внешне- и внутриполитического курса конкретной страны или на ослабление правящего в ней режима. Последние десятилетия санкции стали ведущим инструментом международной политики и дипломатии. В экспертном сообществе нет консенсуса относительно эффективности санкций, однако в числе их долгосрочных последствий часто выделяют замедление экономического роста и технологическое отставание конкретной страны или группы стран.

Какими бывают санкции

Строгого определения понятия «санкция» (англ. sanction) в международном праве не существует. В европейском правовом обиходе вместо «санкций» используется понятие «ограничительные меры» (англ. restrictive measures, фр. mesures restrictives). В широком смысле под санкциями подразумеваются разнообразные ограничительные и принудительные меры преимущественно торгово-экономического характера.

The Global Sanctions Database (GSD) выделяет шесть типов санкций в зависимости от целей и характера ограничений: это торговые, финансовые, визовые, оружейные санкции, санкции против военной помощи и прочие. Кроме того, GSD выделяет следующие цели введения санкций:

• изменение политического курса;
• дестабилизация режима;
• принуждение к завершению территориального конфликта;
• предотвращение войны;
• противодействие терроризму;
• борьба с нарушением прав человека;
• восстановление демократии;
• прочее.

При этом некоторые страны, не связанные глубокими торгово-экономическими отношениями с «наказываемой» страной, присоединяются к санкциям из соображений солидарности со своими союзниками. В европейской правоприменительной практике также принято выделять тематические и географические санкции. Первые касаются широких вопросов, выходящих за рамки отдельных стран (например, права человека), вторые затрагивают отдельные страны и их группы. При этом, как правило, эти два режима могут пересекаться, и санкции в отношении конкретной страны могут вводиться в рамках более широких механизмов или режимов. Поэтому одни и те же лица и компании могут одновременно фигурировать в запретительных перечнях, сформированных в рамках разных санкционных режимов.

Фото: Chris McGrath / Getty Images

Помимо этого, санкции бывают односторонние и многосторонние. В первом случае они вводятся какой-либо одной, как правило, крупной и влиятельной экономикой, способной влиять на международную экономическую конъюнктуру и политический курс других стран, во втором — группой или объединением стран (это могут быть ЕС, ООН, НАТО, «Большая семерка», Африканский союз и другие региональные объединения).

Санкции также бывают первичные и вторичные. Если первые направлены против какого-либо физического лица или компании из подсанкционной страны, то вторые — против граждан и компаний из третьих стран, которые сотрудничают с ними или оказывают им содействие.

Наконец, выделяют индивидуальные (адресные) и секторальные санкции. В первом случае ограничения предусматривают блокировку финансовых активов и визовые ограничения для отдельных лиц и практически не сказываются на материальном благополучии и свободе передвижения остальных граждан подсанкционной страны. А во втором случае санкции затрагивают целые отрасли (сектора) экономики, как правило, связанные с банковско-финансовым, оборонно-промышленным и топливно-энергетическим комплексом и другими стратегическими отраслями хозяйства, поэтому они влекут гораздо более серьезные и долгосрочные последствия.

Как правило, такие санкции исключают отрасли, связанные с продовольственной безопасностью, а также с гуманитарной помощью и сельским хозяйством, чтобы избежать избыточных негативных последствий для населения санкционируемой страны и глобальных рынков в целом. В дополнение к секторальным в последние годы выделяют так называемые умные (селективные, целевые) санкции, которые направлены против конкретной компании или отрасли и в то же время должны минимизировать последствия для граждан подсанкционной страны.

Как и зачем вводятся санкции

Частота введения санкций выросла после окончания Второй мировой войны и особенно с 1960-х годов, поскольку они являются более дешевой альтернативой ведения боевых действий со всеми их негативными издержками. С 2000-х годов санкции являются предпочтительным инструментом внешнеполитического давления США на другие государства. По официальным оценкам Казначейства США, частота использования экономических санкций выросла за 2000–2021 годы на 900%. При этом санкции не ограничиваются противниками США: в разное время они вводились против отдельных лиц из Саудовской Аравии, Израиля, Турции, заподозренных в нарушениях прав человека или других действиях.

В США в разработке санкционных мер участвуют президент и конгресс, а за реализацию санкционной политики отвечают сразу несколько ведомств исполнительной власти. Среди них — Минфин и его подразделение Управление по контролю над иностранными активами (Office of Foreign Assets Control — OFAC), а также Госдеп, Минторг, в меньшей степени — Минюст, Минобороны и таможенное управление.

Здание Министерства финансов США

(Фото: Chip Somodevilla / Getty Images)

OFAC ведет черный список — Specially Designated Nationals and Blocked Persons List (SDN-список). Попадание в SDN влечет блокировку активов и запрет на ведение дел или заключение сделок. Помимо SDN, OFAC ведет список секторальных санкций — Sectoral Sanctions Identifications (SSI). SSI автоматически не влечет полных блокирующих санкций, активы не замораживаются, но с попавшими туда лицом или компанией запрещено сотрудничать компаниям из США. Кроме того, в отдельных случаях OFAC уполномочено выпускать лицензии (разрешения) на операции с подсанкционными компаниями.

За меры экспортного контроля отвечает Бюро по вопросам промышленности и безопасности Министерства торговли.

В Великобритании за реализацию санкций отвечают МИД, Казначейство и входящее в него Управление по осуществлению финансовых санкций (OFSI) — главный санкционный регулятор королевства, который определяет критерии владения и контроля и ведет соответствующие запретительные списки. Автономный санкционный механизм начал формироваться после референдума о выходе из ЕС в 2016 году, когда и было создано OFSI. В 2018 году был принят закон о санкциях и противодействии отмыванию денег (SAMLA), заложивший основы для введения санкций после выхода королевства из состава ЕС. Он существенно дополнил закон о противодействии терроризму (2008) и закон о борьбе с терроризмом и преступностью и обеспечении безопасности (2001). После выхода из ЕС (2020) Лондон получил возможность вводить санкции самостоятельно. Также к контролю за соблюдением санкций привлекаются МВД и Министерство транспорта, Национальное агентство по борьбе с преступностью, таможня и другие органы. В октябре 2024 года было создано специализированное Управление по осуществлению торговых санкций (Office of Trade Sanctions Implementation, OTSI), которое следит за исполнением санкций в отношении России и расследует возможные нарушения.

Фото: Олег Яковлев / РБК

ЕС принимает санкции (в официальной терминологии — «ограничительные меры») на определенный срок (от полугода до года) по сложной многоуровневой процедуре, для этого требуется единогласное решение всех 27 членов сообщества. Правовой основой является ст. 215 Договора о функционировании ЕС, а порядок и условия прописаны в Основных принципах применения ограничительных мер (2004). Санкции принимаются Советом ЕС по предложению верховного представителя ЕС по иностранным делам и безопасности и с одобрения Еврокомиссии. Они действуют только на территории Евросоюза, но в последнее время ЕС вводит санкции против компаний и лиц третьих стран, которых он подозревает в помощи в обходе санкций в интересах российских лиц.

Механизмы снятия персональных санкций существуют, однако это очень сложный процесс без гарантий успеха. В США подсанкционные лица могут подать прошение в OFAC об административном пересмотре решения о введении санкций, также можно подать иск против Минфина США в суд, однако на практике американские суды в подавляющем большинстве случаев становятся на сторону OFAC. В Евросоюзе подсанкционное лицо может подать заявление в Европейский суд о необоснованности введения санкций, в настоящее время десятки российских бизнесменов подали такие иски.

Какие страны вводили санкции против России

Против России вводили санкции Япония, Швейцария, Великобритания, США, Канада, ЕС, Норвегия, Исландия, Монако, Лихтенштейн, Черногория, Северная Македония, Албания, Австралия, Новая Зеландия, Южная Корея, Сингапур, Тайвань, объединение G7 («Большая семерка»), а также Украина. Среди стран ЕС на национальном уровне санкции вводили Чехия, Польша, Франция и Литва.

По данным Госдепа США на 2022 год, к разработке и реализации санкционного давления на Россию была привлечена коалиция из 37 государств. Всего, по оценкам платформы Castellum.Ai, санкции против России ввели или в той или иной степени соблюдают 45 стран, что составило 32% от 141 государства, осудившего действия России в рамках голосования по резолюции Генассамблеи ООН в марте 2022-го.

Некоторые страны, в частности Новая Зеландия, не имели специальной законодательной базы и должны были принимать соответствующие законы, чтобы вводить санкции. Другие государства, например Южная Корея, присоединялись к санкционным мерам ЕС и США, хотя и не публиковали собственных списков и не вводили дополнительных ограничений.

Какие санкции вводились против России

Персональные адресные санкции против отдельных российских должностных лиц вводились США с 2013 года.

Нормативная база США для введения секторальных санкций была создана еще в марте 2014 года в связи с присоединением Крыма и событиями на востоке Украины. Первые секторальные санкции — против банков и нефтегазовых компаний — были введены в середине июля 2014 года и расширены августе того же года после крушения Boeing 777 «Малайзийских авиалиний» MH-17 в Донбассе, в котором обвинили Россию. За этим последовали несколько волн ужесточения санкций в 2017 и 2018 годах, предусматривающие в том числе вторичные санкционные меры. В частности, в 2017 году конгресс США одобрил, а президент Дональд Трамп подписал закон CAATSA, вводивший существенные полномочия по наложению вторичных санкций против контрагентов российских организаций.

Фото: David Hecker / Getty Images

Санкционное давление на Россию существенно усилилось после начала военной операции на Украине в 2022 году.

Другие санкции вводились по обвинению в нарушении прав человека, коррупции, кибератаках, «гибридных операциях» и использовании химоружия, вмешательстве в выборы в США, в поддержке правительств Сирии и Венесуэлы, продаже товаров и вооружений в КНДР, Сирию и Иран и за оказание содействия поставкам оружия в Ливию.

По оценкам Bloomberg, уже в марте 2022 года вместе с мерами экспортного контроля Россия стала самой подсанкционной страной мира, обогнав Иран, КНДР, Венесуэлу, Сирию и Мьянму. В том году число санкционных режимов выросло на 25 и достигло 38, в 2023-м к ним добавилось еще восемь.

В числе наиболее резонансных санкций:

• заморозка резервов российского Центробанка на сумму около $300 млрд;
• отключение ряда банков от SWIFT;
• блокирующие меры в отношении Московской биржи и Национального клирингового центра (НКЦ);
• запрет на ввоз в Россию самолетов и запчастей к ним;
• закрытие воздушного пространства для России;
• ограничения на импорт российских нефти и газа.

Следствием введенных санкций стали уход с российского рынка крупнейших транспортно-логистических операторов (Maersk, CMA CGM) и международных платежных систем (Visa, Mastercard), приостановка работы или сокращение инвестиционной деятельности ряда зарубежных компаний, ужесточение правил въезда в страны ЕС и США российских граждан.

В общей сложности с февраля 2022-го и к январю 2025-го на Россию было наложено почти 21,7 тыс. новых санкций, большинство — со стороны США (более 6,4 тыс.), Канады (почти 3,2 тыс.), Швейцарии (около 3 тыс.), Евросоюза (2,2 тыс.), Франции (2,1 тыс.), Великобритании (1,9 тыс.), Австралии (почти 1,4 тыс.) и Японии (1,4 тыс.). Из них больше половины санкций — индивидуальные (12,9 тыс.).

Россия считает санкции незаконными и нелегитимными.

Фото: Andrej Cukic / EPA / ТАСС

Влияние санкций на экономику России

В экспертной среде нет консенсуса относительно эффективности санкций. По некоторым оценкам, эффективность санкций снижается с 1980–1990-х годов в связи с глобализацией мировых финансовых рынков и диверсификацией торгово-экономических связей. Самыми эффективными считаются санкции, которые вводятся резолюциями Совета Безопасности ООН на основе главы VII Устава ООН и обязательны к исполнению всеми членами ООН, наименее эффективными — односторонние, которые не обязательны к соблюдению за пределами страны, накладывающей ограничения.

Мнения относительно эффективности антироссийских санкций также разошлись. В 2022 году экономика России на фоне санкций, по оценке Росстата, сократилась на 1,4%, что оказалось меньше, чем в период пандемии (2,7%), и существенно меньше весенних прогнозов Moody's (7%), Bloomberg (9%), ЕБРР (10%) и Всемирного банка (11,2 %), а также Минэкономразвития России (7,8%).

В целом российские и зарубежные эксперты сошлись во мнении, что российская экономика оказалась устойчивее, чем ожидалось. Среди причин назывались низкая доля иностранного капитала, высокий спрос на российский сырьевой экспорт в мире, антикризисные и контрсанкционные меры российского правительства и финансовых властей и неприсоединение к санкциям ряда крупных экономик — Турции, Китая, Индии, Бразилии, ОАЭ.

Фото: Андрей Любимов / РБК

В то же время наиболее ощутимыми результатами санкций стало ослабление курса рубля, существенное усложнение логистики и авиаперевозок, рост цен на сырье, комплектующие и оборудование, а наиболее пострадавшими отраслями считаются авиация, телекоммуникация и черная металлургия.

Санкции США против России

«Закон Магнитского». В декабре 2012 года в США был принят «закон Магнитского» (Sergei Magnitsky Rule of Law Accountability Act of 2012). Акт предусматривал введение финансовых и визовых персональных санкций против лиц, ответственных за нарушение прав человека в России, и массово применялся с апреля 2013-го.

Закон и одноименный санкционный список были названы по имени аудитора Сергея Магнитского, юриста компании Firestone Duncan, которая оказывала услуги фонду Hermitage Capital. После того как он скончался в СИЗО в ноябре 2009 года, его дело вызвало большой резонанс в России и на Западе. В частности, на Западе считали, что его гибель могла быть связана с разоблачением коррупционных схем по возврату налогов, к которым были причастны российские чиновники и силовики. Российские власти считали его виновным в неуплате налогов. В ответ на эти меры в России был принят закон «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушению прав граждан Российской Федерации» (также известный как «закон Димы Яковлева»). Впоследствии список Магнитского непрерывно пополнялся, а ряд стран, в частности Великобритания и страны Евросоюза, приняли законы, которые неофициально получили аналогичное название.

Новый этап санкций начался в 2014 году в связи с присоединением Крыма и Севастополя и боевыми действиями на востоке Украины. Конгресс США принял ряд законодательных актов, которые кодифицировали ряд президентских указов. В их числе:

Фото: Chip Somodevilla / Getty Images

• Закон «О поддержке суверенитета, территориальной целостности, демократии и экономической стабильности на Украине» (Support for the Sovereignty, Integrity, Democracy, and Economic Stability of Ukraine Act of 2014).
• Закон «О поддержке свободы Украины» (утвержден 18 декабря 2014 года).
• Закон «О противодействии противникам Америки посредством санкций» (Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act — CAATSA), который был проведен в 2017 году по инициативе конгресса США и с рядом возражений подписан Дональдом Трампом в августе того же года. Он направлен против России, Ирана и КНДР. Он включает обширный раздел, посвященный России, который называется «Закон о противодействии российскому влиянию в Европе и Евразии» (Countering Russian Influence in Europe and Eurasia Act, или CRIЕEA).
• Закон «О защите энергетической безопасности Европы» (Protecting Europe’s Energy Security Act of 2019, PEESA). Он был принят в декабре 2019 года и применялся против судов-трубоукладчиков, задействованных в строительстве «Северного потока-2».

После начала боевых действий на Украине санкции существенно ужесточились. В США были приняты:

• Закон «О запрете импорта энергоносителей из России» (апрель 2022-го).
• Закон «О приостановке нормальных торговых отношений с Россией и Белоруссией» (Suspending Normal Trade Relations with Russia and Belarus Act, апрель 2022-го).
• Закон «О запрете обмена спецправами заимствования (SDR) с Россией и Белоруссией» (Russia and Belarus SDR Exchange Prohibition Act).

Помимо этого, президенты Барак Обама, Дональд Трамп и Джозеф Байден приняли целую серию исполнительных указов, сформировавших нормативную базу для введения санкций против широкого спектра лиц и компаний. Правовой базой для таких действий являются законы о чрезвычайных ситуациях и о международных чрезвычайных экономических полномочиях, наделяющие президентов полномочиями вводить санкции в случае ситуаций, признанных угрозой национальной безопасности.

Одним из первых стал исполнительный указ Обамы № 13660 в отношении ряда лиц в связи с ситуацией на Украине и аналогичные дополнительные указы (№ 13661 и 13662), а также указы в отношении лиц и транзакций, связанных с Крымом (№ 13685). При этом указы Обамы № 13660, 13661, 13662 впоследствии были включены консолидированно в закон CAATSA, поэтому не могут быть отменены в обход конгресса. В рамках указа № 13662, позволявшего вводить против России секторальные санкции, в 2014-м была разработана санкционная программа Ukraine-/Russia-Related Sanctions, которая широко применялась до 2022-го. Помимо «крымских» и «восточноукраинских» санкций, с 1 апреля 2015 года действовали санкции за кибератаки (указ № 13694).

Барак Обама, 2014 год

(Фото: Юрий Кочетков / EPA / ТАСС)

Президент Дональд Трамп принял указы № 13849 и 13883, а Джозеф Байден — указы № 14024, 14039, 14065, 14066, 14068, 14071 и 14114. С февраля 2022 года и до января 2025 года главным механизмом введения санкций против российских граждан и компаний служил исполнительный указ № 14024, который был принят в апреле 2021-го и в декабре 2023 года был дополнен механизмом вторичных санкций против банков третьих стран (исполнительный указ № 14114). Во исполнение этого указа OFAC разработало программу Russian Harmful Foreign Activities Sanctions (RuHSR). В частности, в рамках указа № 14024 за десять дней до передачи власти избранному президенту Трампу Джо Байден ввел обширный пакет санкций против российского нефтегазового сектора, который затронул две ведущие нефтекомпании и более 180 танкеров.

Отличие указов от законов заключается в том, что указ может отменить сам президент или его преемник в Белом доме, что неоднократно делали американские президенты (например, Трамп отменял указы Барака Обамы, а Байден — решения Трампа), в то время как для отмены закона нужно будет проводить новое голосование в конгрессе США.

Санкции Евросоюза против России

ЕС вводил санкции против России начиная с марта 2014 года. Первые ограничительные меры в отношении 21 россиянина и украинца были приняты 17 марта 2014-го за «действия, нарушающие территориальную целостность Украины». В июле диапазон был расширен до организаций, которые «материально или финансово содействовали антиукраинским действиям». Впоследствии они продлевались раз в полгода. К октябрю 2021 года в санкционных списках ЕС за нарушение территориальной целостности Украины находилось 185 лиц и 48 организаций. 13 января 2022-го они были продлены еще на полгода.

Новый этап санкций начался в феврале 2022 года в связи с признанием независимости ДНР и ЛНР и началом операции российских войск на Украине. 23 февраля был принят первый пакет санкций, куда попали 351 депутат российской Госдумы и дополнительно еще 17 политиков. Второй пакет был принят 25 февраля и касался Владимира Путина, Сергея Лаврова, членов Совета безопасности и оставшихся депутатов нижней палаты парламента. Принятый 2 марта третий пакет затронул российские медиаактивы, которые осуществляли вещание на территории ЕС: Sputnik и Russia Today. Под санкциями в 2022 году оказались 61% довоенного европейского импорта из России и 58% импорта России из ЕС (в ценах 2021 года).

В течение следующих двух лет было принято полтора десятка пакетов санкций. К ним частично или полностью присоединялись ряд не входящих в ЕС стран, например Швейцария, а их разработка координировалась с властями Великобритании и США. В феврале 2025-го был утвержден последний, 16-й, пакет санкций, который включает ограничения для банков, танкеров и необработанного алюминия и дополнительные меры против экспорта химикатов.

Фото: Евгений Курсков / ТАСС

Цель санкций ЕС на данном этапе — ослабление ресурсно-экономической базы России и лишение ее доступа к критическим технологиям и рынкам, чтобы подорвать возможности ведения ею военных действий. Как правило, ЕС старается синхронизировать действия с другими странами, в частности с США и Канадой, а в июле 2024 года ЕС приблизил свои санкционные правила к американским.

По состоянию на январь 2025-го в санкционных списках Евросоюза около 2400 лиц и компаний, в том числе президент Владимир Путин, глава МИДа Сергей Лавров, члены Совета безопасности, высшее военное руководство, парламентарии, сенаторы, бизнесмены, журналисты и др. Кроме того, в санкционных списках оказались ряд лиц из Ирана, Белоруссии и КНДР, которые, по мнению ЕС, сотрудничали с Россией и обходили санкционные ограничения. По данным Еврокомиссии, было заморожено частных активов на сумму более €28 млрд.

Помимо «украинских» санкций, против России вводились санкции в рамках глобального режима защиты прав человека и — с 27 мая 2024-го — в рамках особого странового режима.

Санкции Великобритании

После выхода из Евросоюза Великобритания оставила в силе все принятые в рамках ЕС санкционные ограничения и вводила новые. С момента начала боевых действий на Украине в 2022 году Великобритания ввела несколько новых пакетов санкций против россиян и российских компаний. По состоянию на 15 января 2025-го под санкциями Великобритании находилось 1733 человек и 382 компании. Кроме того, страна ограничила размер средств, которые россияне могут хранить на счетах в британских банках, до £50 тыс. (около $66,8 тыс.).

Санкции G7

«Большая семерка» (G7) стала важной международной площадкой для координации антироссийских санкций. В частности, после начала полномасштабных боевых действий в 2022 году G7 заблокировала порядка $280 млрд (€260 млрд) активов Центробанка России. В ноябре 2022 года страны «Большой семерки» (G7), ЕС и Австралия согласовали и 5 декабря установили потолок цен на российскую нефть на уровне $60 за баррель. 5 февраля 2023-го вступили в силу аналогичные меры в отношении российских нефтепродуктов.